一、联邦法官的退休与报酬问题

1930年代,因为大萧条的影响,胡佛和罗斯福在1932年8月和1933年3月先后签发了ECONOMY ACT OF 1932ECONOMY ACT OF 1933两个法案,其中均涉及对联邦政府雇员工资待遇的削减,包括联邦法官的退休金。

美国宪法第三条第一款规定:“最高法院和下级法院法官,行为端正得继续任职,在规定时间领取服务报酬,在职期间(continuance in office)的报酬不减。”这一条款的目的,在于确保联邦法官免予行政分支和立法分支的干涉,该因国会掌握财政拨款权力,白宫掌握执行预算的权力。如汉米尔顿所言,法官既不掌握钱袋子,也不掌握枪杆子。

ECONOMY ACT和美国宪法第三条第一款的立法精神有冲突之嫌。但从字面上看,似乎又没有问题,这两个法案削减的都是退休法官的待遇。

根据美国当时规制联邦司法的《司法法》,联邦法官的退休,需要满足两个条件:1)担任联邦法官超过十年;2)年龄超过七十岁。如不能满足以上两个条件,则只能辞职,不享受退休待遇。

对于满足《司法法》要求,按正常程序退休的联邦法官,在退休之后,如本人同意,则在三种情况下仍可以继续履行法官的职能:1)根据其所属巡回区上诉法院法官的请求,在其他联邦地区法院继续履行法官职责;2)根据最高法院首席大法官的请求,到其他巡回区联邦法院履行法官职责,或;3)根据其他任何法院的首席法官的请求,在相应法院履行法官职责。(Judicial Code, § 260, as amended by the Act of February 25, 1919, c. 29, § 6, 40 Stat. 1157, U.S.C. title 28, § 375, and the Act of March 1, 1929, c. 419, 45 Stat. 1422 (Supp. III, title 28, § 375 (28 USCA § 375))

在以上两种情况下,除了不能再原所属法院任职,且失去资历外,退休法官的职权和正常法官没有任何区别。

行政分支的总审计署在执行ECONOMY ACT时对相关条款做了新的解读。总审计署认为,退休的联邦法官所负义务与职责与在职联邦法官并不相同,无强制性。因此,一旦退休,如不可能再重新参与案件审理(形式不论),即属于不再hold office的范畴,不能算是美国宪法第三条第一款所言的continuance in office。所以,他们退休后的报酬是可以削减的。总审计署的这一解释,修正了司法法的表述。在一定程度上,总审计署的判断属于对宪法的解读,有僭越之嫌。

在1933-1934财年,总审计署根据以上解释,削减了退休联邦法官的退休金。之后,两名退休联邦法官—Wilbur F. Booth和Charles F. Amidon 在赔偿法院起诉联邦政府,索还被削减的退休报酬,索赔金额分别为$697.93和$558.34。案件后来上诉到最高法院,合并审理,是为BOOTH  v.  UNITED STATES EX REL. AMIDON。1934年2月5日,最高法院宣布了欧文·罗伯茨大法官主笔的判决书,裁定联邦政府败诉。

罗伯茨大法官的判决解决了两个问题:1)联邦法官,在满足司法法规定的退休条件退休后,是否属于宪法第三条第一款保障在职大法官的退休报酬不被削减的“在职”范畴;2)宪法第三条第一款所言的退休后的报酬不减,所参照的报酬基数是该联邦法官被任命时所享有的报酬,抑或是其退休时所享有的报酬?

对于以上两个问题,罗伯茨大法官给出结论均是YES。即:

1)根据司法法的规定,正常退休的联邦法官,并未放弃或失去其职责,仍属于in office范畴。国会立法辩论记录显示,议员们也希望退休联邦法官能够继续履行法官职责。从反面分析,如果联邦法官退休后hold no office, 则过去及目前大量退休后的联邦法官仍然在其他法院参与审理案件并作出判决,都属于违法行为,因为他们已经失去了法官职权,作出的判决也是没有效力的。因此,联邦政府的解释显然与历史及现实的司法实践相矛盾,不能成立;

2)根据一些州法院在相似案件中的分析与结论,宪法第三条第一款所参照的退休报酬基数,应是法官退休之时所享受的报酬,而非其被任命时所享受的报酬。此外,首席政府律师自己也承认,若作相反理解,有悖宪法原意。
(BOOTH  v.  UNITED STATES EX REL. AMIDON)

二、削减退休报酬对联邦最高法院大法官的影响

虽然这两个案子所涉及的赔偿标的数额较小,但与之关联的ECONOMY ACT及相应的司法解释却影响深远。因为,这个法案都将联邦最高法院的大法官的退休报酬算在削减之列。最为直接的,1932年1月退休的霍姆斯大法官的退休报酬直接被减半,由20000美元被削减至10000美元。九十多岁高龄的霍姆斯大法官家产丰厚,对此一笑置之,并未太在意。但是,有些大法官就不同了,特别是那些准备退休的。

霍姆斯大法官退休前,首席大法官查尔斯·休斯前去拜访,建议霍姆斯退休。霍姆斯对休斯透露,只要国会能够保证大法官退休后的待遇不变,范德文特大法官和萨瑟兰也准备退休(Mckenna: Franklin Roosevelt and the Great Constitutional War, p.35.)。范德文特法官虽然才七十多岁,在最高法院算是年轻族,但他的身体情况很差。另外,他在写作上存在困难,在最后十年中平均一个庭期只撰写3个判决意见,远远低于大法官平均水平,而且还常常拖延到庭期快结束时才能交工。所以,任职已经超过十年的范德文特想退休已是较为明朗的事情。

但1932年8月,国会开始审议ECONOMY ACT,其中对半削减大法官退休金的条款让范德文特大法官打消了退休之意。范德文特并不富裕,退休金是他退休后的主要经济来源,10000美元在当时属于巨款。在大萧条时期更是宝贵。而且,范德文特一直想购买一座农场,颐养天年。以上种种,都使得他对退休金异常看重。持有同样想法的,其实还有身体也较差的萨瑟兰大法官。

1933年1月,司法部长要求恢复霍姆斯大法官的退休金,理由有二:1)此削减节省开支有限(在1932年节省了25,853美元);2)恢复退休金有助于提高联邦法官的工作积极性。

国会之后通过决议,临时恢复了霍姆斯大法官的退休金。

1933年3月,刚刚就职的罗斯福总统再次签署新的ECONOMY ACT,再次拿联邦雇员报酬开刀,其中比较重要的就是针对联邦法官和退休老兵的退休金。

如前所述,因为两次削减,以及期间一次临时性恢复,最高法院的范德文特和萨瑟兰放弃了退休的打算,选择继续留任。1933年3月之后,罗斯福开始实施新政计划,出台大量新政法案。后来,这些法案在最高法院遭到大法官们的否决。特别是在后期,以麦克雷诺兹、皮尔斯、范德文特、萨瑟兰为首的四位保守派大法官及较为摇摆的罗伯茨大法官组成的多数方,否决了大量新政立法,使得罗斯福的第一个任期基本碌碌无为。

再之后,罗斯福提出法院填塞计划,意图通过填塞6名新大法官以控制最高法院。引发了自美国内战后最大的一次宪法危机。

两点问题:

1)有关国会在1932年1月所采取的恢复联邦法官退休报酬措施,就目前所掌握的资料看,相关表述都较为模糊,但均表示是一个temporarily measures,似并未完全推翻之前的削减条款。而且,这一措施似乎仅针对退休大法官中唯一受到波及的霍姆斯。因此,对于国会这一临时措施的详细表述及内容,还需继续考证;

2)1934年最高法院在BOOTH案中所做的判决范围较窄,并没有明确宣布ECONOMY ACT相关条款违宪,有关最高法院大法官退休报酬的问题,因为与案件无关,似乎也并没有解决。1937年1月,国会又通过Supreme Court Retirement Act,规定大法官在年满七十,任职超过十年后,可以享有全额退休报酬。之后,范德文特才放心退休。

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