一、联邦法官的退休与报酬问题

1930年代,因为大萧条的影响,胡佛和罗斯福在1932年8月和1933年3月先后签发了ECONOMY ACT OF 1932ECONOMY ACT OF 1933两个法案,其中均涉及对联邦政府雇员工资待遇的削减,包括联邦法官的退休金。

美国宪法第三条第一款规定:“最高法院和下级法院法官,行为端正得继续任职,在规定时间领取服务报酬,在职期间(continuance in office)的报酬不减。”这一条款的目的,在于确保联邦法官免予行政分支和立法分支的干涉,该因国会掌握财政拨款权力,白宫掌握执行预算的权力。如汉米尔顿所言,法官既不掌握钱袋子,也不掌握枪杆子。

ECONOMY ACT和美国宪法第三条第一款的立法精神有冲突之嫌。但从字面上看,似乎又没有问题,这两个法案削减的都是退休法官的待遇。

根据美国当时规制联邦司法的《司法法》,联邦法官的退休,需要满足两个条件:1)担任联邦法官超过十年;2)年龄超过七十岁。如不能满足以上两个条件,则只能辞职,不享受退休待遇。

对于满足《司法法》要求,按正常程序退休的联邦法官,在退休之后,如本人同意,则在三种情况下仍可以继续履行法官的职能:1)根据其所属巡回区上诉法院法官的请求,在其他联邦地区法院继续履行法官职责;2)根据最高法院首席大法官的请求,到其他巡回区联邦法院履行法官职责,或;3)根据其他任何法院的首席法官的请求,在相应法院履行法官职责。(Judicial Code, § 260, as amended by the Act of February 25, 1919, c. 29, § 6, 40 Stat. 1157, U.S.C. title 28, § 375, and the Act of March 1, 1929, c. 419, 45 Stat. 1422 (Supp. III, title 28, § 375 (28 USCA § 375))

在以上两种情况下,除了不能再原所属法院任职,且失去资历外,退休法官的职权和正常法官没有任何区别。

行政分支的总审计署在执行ECONOMY ACT时对相关条款做了新的解读。总审计署认为,退休的联邦法官所负义务与职责与在职联邦法官并不相同,无强制性。因此,一旦退休,如不可能再重新参与案件审理(形式不论),即属于不再hold office的范畴,不能算是美国宪法第三条第一款所言的continuance in office。所以,他们退休后的报酬是可以削减的。总审计署的这一解释,修正了司法法的表述。在一定程度上,总审计署的判断属于对宪法的解读,有僭越之嫌。

在1933-1934财年,总审计署根据以上解释,削减了退休联邦法官的退休金。之后,两名退休联邦法官—Wilbur F. Booth和Charles F. Amidon 在赔偿法院起诉联邦政府,索还被削减的退休报酬,索赔金额分别为$697.93和$558.34。案件后来上诉到最高法院,合并审理,是为BOOTH  v.  UNITED STATES EX REL. AMIDON。1934年2月5日,最高法院宣布了欧文·罗伯茨大法官主笔的判决书,裁定联邦政府败诉。

罗伯茨大法官的判决解决了两个问题:1)联邦法官,在满足司法法规定的退休条件退休后,是否属于宪法第三条第一款保障在职大法官的退休报酬不被削减的“在职”范畴;2)宪法第三条第一款所言的退休后的报酬不减,所参照的报酬基数是该联邦法官被任命时所享有的报酬,抑或是其退休时所享有的报酬?

对于以上两个问题,罗伯茨大法官给出结论均是YES。即:

1)根据司法法的规定,正常退休的联邦法官,并未放弃或失去其职责,仍属于in office范畴。国会立法辩论记录显示,议员们也希望退休联邦法官能够继续履行法官职责。从反面分析,如果联邦法官退休后hold no office, 则过去及目前大量退休后的联邦法官仍然在其他法院参与审理案件并作出判决,都属于违法行为,因为他们已经失去了法官职权,作出的判决也是没有效力的。因此,联邦政府的解释显然与历史及现实的司法实践相矛盾,不能成立;

2)根据一些州法院在相似案件中的分析与结论,宪法第三条第一款所参照的退休报酬基数,应是法官退休之时所享受的报酬,而非其被任命时所享受的报酬。此外,首席政府律师自己也承认,若作相反理解,有悖宪法原意。
(BOOTH  v.  UNITED STATES EX REL. AMIDON)

二、削减退休报酬对联邦最高法院大法官的影响

虽然这两个案子所涉及的赔偿标的数额较小,但与之关联的ECONOMY ACT及相应的司法解释却影响深远。因为,这个法案都将联邦最高法院的大法官的退休报酬算在削减之列。最为直接的,1932年1月退休的霍姆斯大法官的退休报酬直接被减半,由20000美元被削减至10000美元。九十多岁高龄的霍姆斯大法官家产丰厚,对此一笑置之,并未太在意。但是,有些大法官就不同了,特别是那些准备退休的。

霍姆斯大法官退休前,首席大法官查尔斯·休斯前去拜访,建议霍姆斯退休。霍姆斯对休斯透露,只要国会能够保证大法官退休后的待遇不变,范德文特大法官和萨瑟兰也准备退休(Mckenna: Franklin Roosevelt and the Great Constitutional War, p.35.)。范德文特法官虽然才七十多岁,在最高法院算是年轻族,但他的身体情况很差。另外,他在写作上存在困难,在最后十年中平均一个庭期只撰写3个判决意见,远远低于大法官平均水平,而且还常常拖延到庭期快结束时才能交工。所以,任职已经超过十年的范德文特想退休已是较为明朗的事情。

但1932年8月,国会开始审议ECONOMY ACT,其中对半削减大法官退休金的条款让范德文特大法官打消了退休之意。范德文特并不富裕,退休金是他退休后的主要经济来源,10000美元在当时属于巨款。在大萧条时期更是宝贵。而且,范德文特一直想购买一座农场,颐养天年。以上种种,都使得他对退休金异常看重。持有同样想法的,其实还有身体也较差的萨瑟兰大法官。

1933年1月,司法部长要求恢复霍姆斯大法官的退休金,理由有二:1)此削减节省开支有限(在1932年节省了25,853美元);2)恢复退休金有助于提高联邦法官的工作积极性。

国会之后通过决议,临时恢复了霍姆斯大法官的退休金。

1933年3月,刚刚就职的罗斯福总统再次签署新的ECONOMY ACT,再次拿联邦雇员报酬开刀,其中比较重要的就是针对联邦法官和退休老兵的退休金。

如前所述,因为两次削减,以及期间一次临时性恢复,最高法院的范德文特和萨瑟兰放弃了退休的打算,选择继续留任。1933年3月之后,罗斯福开始实施新政计划,出台大量新政法案。后来,这些法案在最高法院遭到大法官们的否决。特别是在后期,以麦克雷诺兹、皮尔斯、范德文特、萨瑟兰为首的四位保守派大法官及较为摇摆的罗伯茨大法官组成的多数方,否决了大量新政立法,使得罗斯福的第一个任期基本碌碌无为。

再之后,罗斯福提出法院填塞计划,意图通过填塞6名新大法官以控制最高法院。引发了自美国内战后最大的一次宪法危机。

两点问题:

1)有关国会在1932年1月所采取的恢复联邦法官退休报酬措施,就目前所掌握的资料看,相关表述都较为模糊,但均表示是一个temporarily measures,似并未完全推翻之前的削减条款。而且,这一措施似乎仅针对退休大法官中唯一受到波及的霍姆斯。因此,对于国会这一临时措施的详细表述及内容,还需继续考证;

2)1934年最高法院在BOOTH案中所做的判决范围较窄,并没有明确宣布ECONOMY ACT相关条款违宪,有关最高法院大法官退休报酬的问题,因为与案件无关,似乎也并没有解决。1937年1月,国会又通过Supreme Court Retirement Act,规定大法官在年满七十,任职超过十年后,可以享有全额退休报酬。之后,范德文特才放心退休。

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第二节:回望1937年宪政危机

约翰•马歇尔是最高法院历史上最伟大的首席大法官,后世尊称其为“伟大的首席”(The Great Chief)。马歇尔写下了“马伯里诉麦迪逊案”的判决,通过巧妙的论证一举化解了美国建国初期的宪政危机,维护了联邦的稳定。更为重要的是,这份判决宣布了最高法院的违宪审查权,奠定了三权分立的美国政治格局,并延续至今。可以说,没有马歇尔的这份判决,就没有今天的美国。

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Great Chief Justice John Marshall

在刚进入最高法院时,约翰•罗伯茨就把约翰•马歇尔视为自己的职业楷模。虽然罗伯茨属于保守派大法官,但作为首席大法官,他显然明白自己主笔的医保法案判决在当今美国社会所具有的重大政治意义。他不仅仅看到了“马伯里诉麦迪逊案”判决给最高法院带来的巨大权力和荣耀,更牢牢铭记了最高法院在1937年宪政危机给最高法院带来的巨大危机。

“马伯里诉麦迪逊案”是美国建国初期的发生的一次宪政危机,该案重塑了美国政治架构,是接触美国宪政时首先就会学习到的案例,每一个学习法律或研究宪政的人,都至少听过。1937年的那场宪政危机,亦是一场大戏,其精彩程度绝对不亚于“马伯里诉麦迪逊案”和今天的医保法案诉讼案。这场宪政危机围绕新政合法性展开,以罗斯福与联邦最高法院的冲突为发展主线,以国会参众两院为最终的决战战场,政府三大权力分支、各个党派和利益集团均深陷其中,使之成为美国内战之后最大的一次宪政危机。如果从美国政治权力版图重组的角度分析,1937年宪政危机仅次于马伯里诉麦迪逊案和美国内战。

但对许多人而言,1937年宪政危机却是一个陌生的历史事件。诚如法学家理查德•波斯纳所言,除了研究宪法和最高法院的学者与学生外,如今恐怕没其他人还记得起这次宪政危机了。首席大法官罗伯茨的判决,也再次提醒人们回望七十多年前的历史,从历史中吸取经验教训。

最近几年,借金融危机和奥巴马改革争论的“春风”,关于1937年宪政危机的研究重新被重视,有关这一主题的作品也相继出版,其中尤为出色的当属杰夫•谢索(Jeff Shesol)的《最高权力:富兰克林•罗斯福和最高法院》(Supreme Power: Franklin Roosevelt vs. The Supreme Court)和詹姆斯•西蒙(James Simon)的《富兰克林•德拉诺•罗斯福与首席大法官休斯——总统和最高法院关于新政的史诗大战》(FDR and Chief Justice Hughes: The President, the Supreme Court, and the Epic Battle Over the New Deal)。这两本书于2010年和2011年先后出版,一面世就赢得一片好评。前者对这场宪政危机做了全景式的记录,这场宪政危机的每一个重要参与者都被提及;后者则从宪政危机的两位核心人物——总统富兰克林•罗斯福和最高法院首席大法官查尔斯•休斯——一生的关系入手,向读者展现了两位伟人在政治上的恩恩怨怨。这两本书的出版,为世人了解那段尘封的历史提供了绝佳的通道。

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在上述两本作品之前,James MacGregor Burns还出版了《填塞最高法院——司法权的兴起与最高法院未来之危机》(Packing the Court: The Rise of Judicial Power and the Coming Crisis of the Supreme Court一书,论述了美国历史上历次填塞法院事件。可以说,美国司法权扩张的历史,就是一部司法分支和行政及立法分支不断斗争的历史,伴随着这种斗争,控制司法分支阿喀琉斯之踵——法官人数——的立法分支与行政分支也不断尝试动用填塞这一武器对付“不顺从”的司法分支。整体看来,这本书对于了解历次填塞法院事件有所帮助,但略显平淡。

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每个历史性事件背后都有着复杂的原因,但引发这些历史性事件的导火索却往往寻常。虽然1937年那场宪政危机惊天动地,旷日持久,但它的开始,同样十分不起眼。严格来说,这场宪政危机的开始,和最高法院大法官们一万美元的退休金有着莫大的关系。

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按:1930年代,美国深陷大萧条泥潭,罗斯福上台,推行新政,给美国社会及政治带来巨大的改变。联邦最高法院则通过审判,推翻了诸多新政立法。因此,行政分支和司法分支势同水火。1936年,罗斯福以绝对优势再次当选。1937年春,罗斯福挟1936年大选完胜之威,意欲填塞最高法院,引发1937年宪政危机。

这是美国内战之后最严重的一场宪政危机。围绕这场宪政危机,美国社会及政治版图发生了巨大的变化。而如今,美国又处于1929年之后最大一次金融危机余波之中,围绕同是民主党人总统奥巴马上台后所做的种种改革,1937年的景象似乎在重演……

此文是本人对这段历史的一点个人随感,不少历史事件内容来自于阅读,其中夹杂着个人的一些看法。

第一节:这是国会征税权

“这是国会征税权”

最近,HBO的新剧《新闻编辑室》(The Newsroom)正在热播,第一集讲的就是电视台在播报“墨西哥湾漏油事件”时争分夺秒的故事。2012年7月7日,著名法律博客SCOTUS blog的博主Tom Goldstein根据时间线将各家媒体播报最高法院医保法案判决的内幕记录了下来,内容十分详尽,完全可以作为《新闻编辑室》的新剧本使用。

2012年6月28日,10:06:40,最高法院首席大法官约翰•罗伯茨开始宣读医保案判决。于此同时,最高法院新闻办公室工作人员开始在楼下房间向记者分发印刷好的判决书。10:07:39,FOX电视台在电视和网站上打出紧急字幕新闻:最高法院裁定个人强制医疗保险违宪(Supreme Court finds health care individual mandate unconstitutional)。5秒钟之后的10:07:44,CNN也发布了相似的紧急新闻,并使用了更简短醒目的表述 :最高法院杀死个人强制医疗保险(SUPREME CT. KILLS INDIVIDUAL MANDATE)。

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这两条紧急新闻报道的是同一个事件,意思也相同——最高法院裁定医保法案违宪。据事后报道,在椭圆形办公室等待判决结果的奥巴马总统看到法案被否决的消息后也为之一惊。

值得奥巴马庆幸的是,FOX和CNN在医保法案判决的报道上载了,报了错误的新闻。两家媒体派驻最高法院的记者只看到了判决第二页倒数第八行的表述:洲际贸易条款没有赋予国会强制个人购买医疗保险的权力。但是,记者和制片人们为了抢发新闻,没有通读判决摘要,忽视了判决书第三页更为关键的一句话:强制个人购买医疗保险可以被视作国会的征税权力。等FOX和CNN的记者、制片人们反应过来时,他们已经成了同行口中的笑话。

能让FOX和CNN这样的老牌媒体翻船的新闻,当然是非同一般的重磅新闻。对于媒体而言,医保案判决绝对是2012年迄今最为重磅的一条新闻。美国全国上下都在关注,此自不待言。即使在美国之外,譬如大洋彼岸的中国,也有不少人在深夜中守在电脑旁,等待判决结果。关注的人是如此之多,以至于唯一能够首先发布判决文本的最高法院网站因访问量过大而瘫痪。医保法案是奥巴马上任以来在内政方面为数不多且最能拿得出手的政绩,也是关系美国社会变革的一项基础性法案。2012年大选选战已经打响,医保法案的命运将极大的影响到白宫宝座的归属。

判决公布之后,判决的核心——法案是否合宪——的热度只持续了一会。真实的结果揭晓后,各方亦了无牵挂,毕竟是最终裁决,多说无益。但是,首席大法官约翰•罗伯茨的立场及他在判决书中对医保法案性质的分析却成了诸多新闻的最新聚焦点。

在之前的言词辩论中,大法官们对首席政府律师诘难甚多,外界认为医保法案命运堪忧。鉴于肯尼迪大法官一贯的摇摆立场,各方普遍认为肯尼迪是决定医保法案命运的关键一票。然而,一贯被认为是保守派的首席大法官罗伯茨,这次却和自由派大法官站在了一起,支持了奥巴马的医保法案,并且投出了关键的第五票,这让保守派和自由派都大跌眼镜。无外乎在判决公布之后,各路方家均一致认为,罗伯茨这次真的是要当二十一世纪的马歇尔了。

罗伯茨撰写了本案判决,并对医保法案的合宪性给出了一个非常精妙的解释——强制个人购买医疗保险合宪,但原因不是政府所援引的宪法中的“州际贸易条款”,而是政府之前多次辟谣否认的“国会征税权”。如此一来,最高法院尽最大可能支持了医保法案的合宪性,展现了司法克制的美德,远离了政治纷争。与此同时,首席大法官支持法案合宪的理由又是奥巴马和支持法案的国会议员们最不想看到的征税权,为法案在未来的命运埋下了一个伏笔。

时光如同一面镜子,1936年的“美国诉巴特勒案”判决和今日的医保法案判决就是镜里镜外的同一件事物。当年,同样是一位叫罗伯茨的大法官(欧文•罗伯茨)在“美国诉巴特勒”一案中裁定,联邦政府规制农业生产的行为超越了联邦权限。减产农民若想获得补贴,必须与政府签订合同,因此,该合同具有“压迫的强制性”。而联邦政府为补贴减产农民而向农产品加工商征收的税款,实际是联邦政府实现整体规制计划的一部分,因而不是真正的税收。

同今日的医保法案判决一样,当年的“美国诉巴特勒案”的判决也是峰回路转。罗伯茨大法官接受首席大法官休斯的意见,大段引述了美国国父亚历山大•汉米尔顿的观点,对联邦权力,包括征税权,做了极为宽松的解释。如果当时的媒体和今天的CNN、FOX一样心急,估计也要犯同样的错误,误以为最高法院支持联邦政府。但是,罗伯茨大法官在最后却笔锋一转——这不是真正的税收。

“美国诉巴特勒案”判决推翻了罗斯福新政的支柱之一——《农业调整法案》,让罗斯福彻底打消了等待最高法院调整方向的希望。于是,“1937年宪政危机”才变得不可避免。因为这场危机,最高法院在宪政版图中的支柱性地位,差点被毁于一旦。

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